3 mei 2005

De Nederlandse regering beziet de mogelijkheden om het optreden van
overheden onder het strafrecht te brengen. Sinds geruime tijd kunnen
Nederlandse overheidsorganen niet strafrechterlijk worden vervolgd voor
hun handelen. Uiteraard kan vastgesteld worden dat – in het ergste
geval – er sprake is van ‘onbehoorlijk handelen’ of ‘onbehoorlijk
bestuur. Uiteraard toetst de Algemene Rekenkamer voor de Rijksoverheid
en de Gemeentelijke Rekenkamer voor de gemeentelijke overheid in
hoeverre er sprake is van onrechtmatig en ondoelmatig handelen.
Strafrechterlijke sancties waren (en zijn) evenwel niet mogelijk.
Burgers kunnen uiteraard in bezwaar en beroep, de Nationale Ombudsman
kan worden ingeschakeld, maar de gang naar de rechter is een moeilijke
aangelegenheid als het een overheidsorgaan betreft.

Geert-Jan van Bussel

Alle nadruk die gelegd wordt in het kader van informatieverwerking en
informatiebeheer op rechtmatigheid en bewijs blijft overeind, alleen
voor een overheidsorgaan telt het allemaal wat minder zwaar als de
uiterste sanctie: een strafrechterlijke veroordeling niet mogelijk is.
Die situatie dreigt te gaan veranderen, waardoor het optreden en
handelen van overheden onder striktere juridische controle zal komen.
De Nederlandse overheid doet overigens haar uiterste best om binnen het
juridische kader haar werkzaamheden te verrichten, maar er staan zulke
grote belangen op het spel, zowel op nationaal als op regionaal/lokaal
niveau, dat er af en toe best het een en ander misgaat.

In het kader van zowel het civiele als het strafrecht speelt het aspect
van rechtmatigheid een belangrijke rol. Rechtmatigheid betekent het
werken volgens de bestaande wet- en regelgeving en dat vervolgens ook
kunnen aantonen. In die aantoonbaarheid zit vaak het probleem. Vaak is
er wel een keurig dossier, met daarin een hele reeks aan documenten per
transactie. Wat vaak niet beschikbaar is een overzicht waar alle andere
aan die transactie gerelateerde informatie zich bevindt, zodat daar
vaak lang naar moet worden gezocht. Verder blijkt dat veelal ook kennis
ontbreekt over de wijze waarop de betreffende transactie is afgehandeld
en hoe de specifieke documenten in die transactie tot stand zijn
gekomen.

Nemen we als voorbeeld een afgegeven milieuvergunning. De vergunning is
veelal beschikbaar, de aanvraag ervoor ook. Vaak evenwel kan niet meer
worden gereconstrueerd hoe datgene wat in de vergunning is opgenomen
daarin terecht is gekomen (bijvoorbeeld de hoeveelheid vuurwerk die mag
worden opgeslagen). Op zich is dat niet zo’n ramp, behalve als blijkt
dat die toegestane hoeveelheden in afwijking zijn met wat wettelijk
toegestaan mag worden. Dergelijke afwijkingen komen regelmatig voor.
Als de betreffende informatie over de tot stand koming van die
vergunning niet is vastgelegd kan nooit worden vastgesteld hoe de
samenstelling van die vergunning is gerealiseerd. Als niet kan worden
vastgesteld hoe iets tot stand is gekomen is het risico van
onrechtmatigheid levensgroot.

In 1997 (dus alweer een aantal jaren terug) heb ik samen met een
collega een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van het handelen
binnen een groot aantal gemeenten in Nederland (72 in totaal), van
groot naar klein. Deze gemeenten waren verspreid over alle provincies
en bevolkingsaantallen. Slechts in beperkte kring is hierover toen ter
tijd gecommuniceerd. Het onderzoek richtte zich niet zozeer op
rechtmatig of onrechtmatig handelen, als wel over de mate waarin de
gemeenten in staat waren aan te tonen hoe te hebben gehandeld. We
hebben een dossieronderzoek ingesteld naar de afhandeling van drie
verschillende processen: het verlenen van een milieuvergunning
(afgehandeld in 1995), het vaststellen van een bestemmingsplan (het
allerlaatste definitief vastgestelde plan) en het verstrekken van een
woonvoorziening in het kader van de Wet Voorziening Gehandicapten
(afgehandeld in 1996).

Deze dossiers werden getoetst op de volgende onderdelen:

1. Is het proces zoals het is uitgevoerd reconstrueerbaar?

2. Is het dossier zoals dat volgens wettelijke regelingen moet worden gevormd aanwezig ?

3. Zijn alle vereiste documenten aanwezig ?

4. Zijn de documenten beschikbaar zoals ze zijn gegenereerd ?

De onderzoeksresultaten waren niet minder dan schokkend.

In 85 % van de gevallen was het proces niet meer (geheel)
reconstrueerbaar, waardoor niet meer kon worden bepaald of de juiste
procesgang was gevolgd. Niet alleen waren processchema’s niet meer
beschikbaar, het was onduidelijk volgens welke procesafhandeling welke
dossiers waren afgehandeld. In enkele gevallen bleek de
procesafhandeling wel te kunnen worden gereconstrueerd, maar bleek
gebruik gemaakt te zijn van verouderde wetgeving.

In 35 % van de gevallen bleek het gevormde dossier niet te voldoen aan de wettelijke normen.

In 41 % van de gevallen bleken niet alle vereiste documenten aanwezig.

In 76 % van de gevallen waren de documenten niet beschikbaar in de vorm
waarin ze waren gegenereerd. Zo bleken uitgaande stukken in de dossiers
te zitten als rechtstreekse print uit het tekstverwerkingsprogramma,
niet ondertekend en niet voorzien van de lay out. In een aantal
gevallen bleken concepten in het dossier te zitten, terwijl de
definitieve stukken niet waren opgenomen.
En zo kunnen we nog meer grotere en kleinere afwijkingen van het
gewenste dossier onderscheiden.

Deze onderzoeksresultaten in 1997 gaven aan dat toen de Nederlandse
gemeenten nauwelijks konden aantonen rechtmatig te handelen. Het
onderzoek is in 2002 herhaald. De onderzoeksresultaten weken slechts
marginaal af van die uit 1997.

De afgelopen jaren heeft digitalisering een grote vlucht genomen. Veel
bedrijfsprocessen zijn grotendeels afhankelijk van geautomatiseerde
dataverwerking. De grootste hoeveelheid transactiedata is niet meer in
de vorm van fysieke documenten vastgelegd, maar is opgenomen in
transactiedatabases. Het is hiervan nog maar de vraag in hoeverre bij
deze data wel de gevolgde processen kunnen worden gereconstrueerd.

Ik heb uiteraard veel organisaties van binnen gezien de afgelopen jaren
en vele succesverhalen mogen beluisteren. Maar op specifieke vragen of
het bedrijfsproces van 1997 inzake de afhandeling van bouwvergunningen
nog reconstrueerbaar was en of alle calculaties die aan de afgifte ten
gronslag lagen nog beschikbaar waren kreeg ik altijd vrij ontwijkende
antwoorden. Wellicht was reconstructie dus inderdaad niet mogelijk.

Rechtmatigheid betekent met name kennis van de context van het handelen
van de overheid. Het gaat dus bij informatiebeheer niet eens meer
zozeer om het goed verwerken en archiveren van data en documenten als
wel om het uitgebreid vastleggen van alle organisatorische metadata die
het reconstrueren van de specifieke transacties mogelijk maken. Dat is
niet alleen een kostbare aangelegenheid, het is ook zeer complex.
Vaak zijn rechtmatigheidsvragen op te lossen door het overleggen van
uitgebreide audit trails, waarin door de software alle handelingen die
verricht zijn in bedrijfsproces worden vastgelegd met alle benodigde
gegevens over gebruikte wachtwoorden, verrichte handeling, afgehandelde
processtap etc. In de praktijk blijkt echter dat deze audit trails lang
niet altijd worden gebruikt. Het zijn handelingen die ‘achter de
schermen’ van de software plaatsvinden en die dus een vertragend effect
kunnen hebben op de performance van het systeem.

Ons onderzoek in 1997 gaf daarvoor wat dat betreft een zeer duidelijke
vingerwijzing: slechts in 5 % van de gevallen werd een (gedeeltelijke)
audit trail van de softwarematige handelingen bijgehouden; dit
percentage was in 2002 tot 7 % gestegen. En dat is reden tot zorg, want
de digitalisering is al zover doorgedrongen in de bedrijfsprocessen dat
het niet bijhouden van audit trails het waarschijnlijk zelfs in de
nabije toekomst reconstructie van handelen al onmogelijk maakt….